Page 49 - 水利学报2021年第52卷第5期

3.1 明确管理定位，单退圩改为蓄洪圩 单退圩是特定时代的产物，首次出现于《关于灾后重建整治

江湖、兴修水利的若干意见》（1998 年 10 月，中发［1998］15 号）：“其中一部分（圩垸）退人不退耕，洪
水退后还可耕种”。根据《中华人民共和国防洪法》：洪水泛滥可能淹及的防洪区，分为洪泛区、蓄滞
洪区和防洪保护区：尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区为洪泛区；包括分洪口在内的河堤背
水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等为蓄滞洪区；在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区
为防洪保护区。根据上述规定：已退人退田的双退圩可划属洪泛区；单退圩“高水蓄洪、低水种养”
功能，介于蓄滞洪区和防洪保护区之间并偏向前者，但因没有明确的被保护对象，单退圩又不完全
具备蓄滞洪区的防洪功能。国家对防洪保护区和蓄滞洪区的建设管理都有成体系的制度和规范，单
退圩这种不清晰的法律定位，造成实际管理上的两不靠，带来很多弊端，主要表现在：分洪功能让
位于经济发展、人口返迁或未迁、基层分洪执行难度大、进洪排涝难度大且堤防老化失修、未建立
动态调整机制和运用补偿机制等。
以补偿机制为例，国家对蓄滞洪区有运用补偿办法，分洪后由政府统一补偿，在洪灾频繁的淮
河流域，当地政府已经形成了较完善的补偿制度体系 ［20］ 。已废止的《江西省平垸行洪退田还湖移民建
镇若干规定》（“102 号令”）曾规定：“单退圩堤按规定进洪水位行蓄洪后……当年没有收益的，相应核
减其农业税”，但 2006 年国家全面取消了农业税。此后颁布的江西省防洪法实施办法作为地方法规，
只对单退圩定义和运用进行了明确，未有补偿条款。单退圩高水位的引洪蓄水功能，必然会给圩内
群体带来重大损失甚至返贫现象，将所有风险转移给他们并不公平；若这些群体付出牺牲后基本权
益得不到保障，不仅会带来社会稳定问题，反过来还会妨碍行洪，为此应当建立有效的运用补偿机
制。从 2020 年实践看，鄱阳湖沿江滨湖区大量单退圩内农户特别是集约化经营者，在行洪后损失极
为惨重，承担了行洪风险。
作为一种有效的防洪手段，单退圩要发挥更好的作用，必须依靠政策法规和管理制度的支撑。
有必要根据防洪法等法律法规对防洪区的定义和分类，出台或完善地方法规，明确法律地位，确定
蓄洪运用标准，健全管理制度，落实维养经费，建立补偿机制。从命名上看，“单退圩”专业性强，
字面上极难理解其真实含义，绝大多数人都认为和一般圩堤没有区别，不利于培养基层群众的风险
意识，建议改名为“蓄洪圩”或“分洪圩”。从功能定位上，分洪标准以内可参照防洪保护区建设管
理，且区内仅能耕种养殖；超过分洪标准参照蓄滞洪区管理，达到分洪条件必须严格按要求进洪。
由于单退圩区内只有农作物和养殖业，也没有明确的被保护对象，政府兜底的蓄滞洪区补偿办法并
不适用，补偿制度设计时可探索政府引导的社会保险+个人承担组合分担的洪灾保障体系，其中政府
引导的政策型洪水保险制度尤为关键 ［21］ ，将受灾者损失分摊到整个风险区。防洪保险基金来自投保
人保险费、各级政府专项资金和社会捐助等。
3.2 科学布设单退圩，建立分级运用方案 当出现中小洪水时，鄱阳湖水库和堤防能发挥较好的作

用，但面对较大洪水时，圩堤防洪压力加大，一旦溃决损失极为惨重，成为防汛的重中之重，必须要利
用蓄滞洪区分蓄超额洪量。由于鄱阳湖蓄滞洪区从未启用过，区内安全建设滞后，分洪转移配套设施不
足，仅康山、珠湖具备运用条件，而黄湖、方舟斜塘和华阳河因隔堤未建成等问题均无法运用 ［22］ 。特别
是区内保护人口 17万、耕地 31万亩，一旦启用动员转移安置难、经济损失大，会产生很大的后遗症，决
策时极为艰难，不敢轻易使用。鄱阳湖现有单退圩内以耕殖为主，有效蓄洪容积 33.24 亿 m ，大于蓄滞
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洪区的 25亿 m ，由于没有居民和重要设施，单位蓄洪量的分洪成本远低于蓄滞洪区。
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本次单退圩虽全面运用，但滨湖圩堤仍险象环生，防洪抢险压力巨大，保护 5 万亩农田的重点圩
堤三角联圩溃决，2.6 万人受灾，蓄滞洪区也做好了运用全部准备工作。考虑到 2020 年洪量小于 1998
年和 1954 年，为了减轻重点圩堤防洪压力，减少蓄滞洪区运用概率，充分发挥单退圩分洪高性价比的
优势，可探索将部分具备条件的一般圩堤再纳入单退圩管理，增加分蓄洪量。根据不同的洪水量级设
定相应运用条件，逐级运用，实现中小洪水靠堤防，较大洪水靠堤防和单退圩，超标准洪水靠单退圩
和蓄滞洪区，利用单退圩的缓冲作用，变被动决口为主动分洪，达到分洪最大和社会总成本最小效果。
现一般圩堤（不含单退圩）中，有千亩堤 119 座、1 ~ 5 万亩 41 座，为使分洪损失小、效果好，综

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